【專家學者話兩會】塑造中國的國際發展援助新角色

　　【光明論 全球治理青年學人】

　　作者：復旦大學國際問題研究院 馬斌

　　3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過了關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要的決議，決定批準這個規劃綱要。其中專門用一章內容，對“十三五”期間中國如何積極承擔國際責任和義務做了科學規劃，明確了方向和重點。規劃綱要指出，擴大對外援助規模，完善對外援助方式，為發展中國家提供更多免費的人力資源、發展規劃、經濟政策等方面咨詢培訓，擴大科技教育、醫療衛生、防災減災、環境治理、野生動植物保護、減貧等領域對外合作和援助，加大人道主義援助力度。

　　以幫助不發達國家和地區克服貧困、提高人民福利水平為主要目標的發展援助是國際合作的重要內容。進入新世紀后，隨著中國實力增長和國際參與度提高，中國在國際發展援助領域的表現更為積極：一方面，援助規模不斷增加；另一方面，援助地理范圍和事務領域持續擴大。中國援助表現的變化將改變它在國際發展領域的角色。但是，鑒于當前的國際發展援助體系附屬于西方主導的國際秩序，中國要想在國際發展援助領域有所作為，就需克服西方國家“權力邏輯”制造的障礙，從貢獻以經驗為基礎的發展理念、構建重點突出的援助體系等方面入手，積極塑造中國的國際發展援助新角色。

　　首先，貢獻以經驗為基礎的發展理念。

　　發展理念是關于人類社會實現財富增長、權利伸張等的途徑和模式的歸納，它通常建立在特定國家或族群的成功實踐基礎之上。總結相關經驗和教訓無疑是國際發展援助工作進步的必經之路。從這個角度看，西方國家基于自身經歷提煉出的“華盛頓共識”對國際發展事業具有一定積極意義。但問題在于，不同國家在發展過程中所要面臨的問題和任務的類型、難度、重點等具有巨大差異。冷戰結束后西方提出的“華盛頓共識”是西方社會科學界、政策界等思考、討論相關問題的主基點。對與之不同的發展道路、發展模式，西方學者、官員等往往用懷疑、批評，甚至反對的立場和眼光看待。中國援助被認為“破壞”國際規則就是該慣性思維的重要體現。因此，重塑發展理念是當前國際發展援助體系改革的核心內容之一，也是中國打造國際發展援助新角色的重點工作。

　　簡單來看，中國倡導的發展理念既應包含人類社會發展的普遍經驗，又應突出中國發展經歷的獨特經驗。換言之，中國提出的發展理念要把近現代歐美國家，也就是主要西方國家的發展成功之道概括在內。歐美國家作為人類現代化的先行者和成功者，對全世界落后地區的政府和人們具有巨大吸引力，是許多落后地區和國家學習的目標和榜樣。忽視這種現實將削弱中國提出的發展理念的“合理性”。與此同時，中國近現代曲折的發展之路對正在謀求發展和進步的落后國家和地區來說是一部內容豐富的參考書。它不僅包含外部模式強加于身的失敗教訓，還包括獨立探索的成功經驗；它不僅包括暴風驟雨式的革命之路，還包括循序漸進式的改良之路；它不僅包括少數目標壓倒其余任務的嘗試，還包括以次第明晰的有機整合。過去，中國多強調改革開放三十年取得巨大成績的經驗可供尋求發展突破的地區和國家借鑒。不可否認，這段經歷是中國發展理念的核心支撐，但是，中國發展理念如果能夠參照更長歷史時段的事實，那么，它將具有更扎實根基。中國在倡導新型發展理念需避免過度強調“中國模式”，而要把重點放在中國作為最大發展中國家與其他發展中國家之間的互惠共贏，特別是相互學習和支持等方面。否則，將很難突破以單向輸出為主的西方模式。

　　其次，搭建重點突出的援助框架。

　　隨著中國參與國際發展援助事務程度的不斷加深，它與現行國際發展援助體系的關系將發生重大變化。過去，盡管中國也向外提供援助，但主要是以受援國的身份出現。隨著中國提供發展援助的能力和意愿的增加，捐贈國將成為主要身份。近年來，國際社會已經開始用“新興捐贈國”來稱呼中國。鑒于當前的國際發展援助體系運轉很難擺脫西方“權力邏輯”的束縛，中國就需搭建側重點突出的多層次發展援助框架，以輸送發展資源、履行國際責任。搭建中國發展援助框架需根據外交總體安排和國際社會現實，把雙邊途徑為基礎，區域組織作為平臺，國際機制作為補充。

　　雙邊援助作為中國參與國際發展援助事業的基礎性途徑是由現行國際發展援助體系受“權力邏輯”制約的現實所決定的。由于雙邊途徑能夠較好地貫徹援助國和受援國的意圖，因此，它可以避免和降低現行國際發展援助體系被西方國家主導所引發的弊端，防止中國援助資源被個別國家或集團用來輸出價值觀和擴張權力、干擾受援國的正常發展。與此同時，雙邊途徑更便于中國就發展理念與受援國進行交流，傳授中國在發展過程中積累的經驗和教訓，幫助受援國更好地解決所面臨的發展問題，從而實現共贏發展。

　　區域組織是中國參與國際發展援助事業的重要平臺是由地區一體化是當今國際體系發展的基本特征決定的。目前，中國周邊地區、非洲、拉美、中東、南太等均存在不同程度的地區一體化趨勢，并且該趨勢還繼續向前發展。地區一體化組織產生的主要驅動力之一就是促進區內國家發展。它們在成立和發展過程中往往會根據地區實際情況設計和提出多種發展方案或措施。對中國而言，利用此類地區發展組織是一項較為合理、有效的選擇，這既可以減少前期成本以把更多資源投入發展項目，又可以利用地區組織力量使援助資源更好地發揮作用。

　　國際機制是中國參與國際發展援助事業的重要補充。聯合國發展系統、世界銀行、經濟合作與發展組織等機構在關于國際發展事務的理念討論和項目實踐中占據著核心地位，主導著國際發展實踐的主流趨勢。中國參與國際發展援助事業時需要既堅持參與現有多邊發展機構，比如聯合國發展系統、世界銀行等，推進此類發展機構的改革，又做好新機制的創建工作，比如亞投行、金磚銀行等，引領新的發展實踐。

　　簡言之，擺脫西方國家把發展援助當作實現和延續其國際權力地位的手段的窠臼，推動援助回歸發展本質，是中國塑造國際發展援助領域新角色的中心取向。未來中國的發展援助既要體現出中國積極承擔國際責任的大國擔當，又能成為對國際發展援助體系向“低政治、高效率”方向變革的推力。