把“國家賬本”置放于人民群眾的有效監(jiān)督之下，需要“刀刃向內(nèi)”的改革，要致力于“物盡其用”“物盡其效”，要真正按照績效原則“用之于民”“造福于民”。

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93000∶8，這兩個數(shù)字的對比折射了過去5年中國財政透明度發(fā)生的深刻變化。

2015年財政部首次針對地方預(yù)決算公開情況進行了專項檢查，這一涉及省市縣三級約26萬個預(yù)算單位的大檢查結(jié)果顯示，2015年度未公開預(yù)決算的地方各級部門有9.3萬家。而財政部近期發(fā)布的報告顯示，2020年度應(yīng)公開預(yù)算和決算的單位分別為25.61萬家、26.14萬家（部門數(shù)量因機構(gòu)改革影響比上年度有所減少），未公開的各有4家，加起來是8家。

“地方各級黨委和政府持續(xù)打造‘陽光財政’，基本實現(xiàn)了預(yù)決算信息‘應(yīng)公開盡公開’。”財政部監(jiān)督評價局相關(guān)負責人說，從檢查情況看，地方各級黨委和政府深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，多措并舉推動預(yù)決算公開工作，預(yù)決算公開管理水平持續(xù)提升，預(yù)決算公開工作取得顯著成效。

2009年，國務(wù)院首次公開了經(jīng)全國人大批準的中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付4張預(yù)算表。從此，我國從中央機構(gòu)到基層部門都對預(yù)算公開透明作了不同程度的有益探索。2015年預(yù)算法首次大修，將“預(yù)決算公開”寫入法律后，我國省級政府財政透明度進步更是明顯。

財政預(yù)算事關(guān)老百姓的“錢袋子”，是“眾人之財，人民之財”。上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授、財稅法研究中心副主任王樺宇認為，管住了政府的“錢袋子”，也就管住了政府的權(quán)力之源，也就能保障公權(quán)力相對謙抑地行使，并將“眾人之財”真正按照績效原則做到“物盡其用”。

他說，“陽光財政”的基本前提和根本目的是在于人民能否充分有效監(jiān)督政府財政預(yù)算管理過程。“毫厘稅賦”皆“取之于民”，需要按照“民眾之愿”而“善管賬本”。

建立制度的籠子

5年時間，很多方面都表明了我國預(yù)決算公開的成效。2015年度未公開預(yù)決算的地方各級部門為9.3萬家，之后連年大幅下降，2018年度以來連續(xù)3年均為個位數(shù)。財政部逐漸搭建起了省級預(yù)決算公開專欄，并將地方預(yù)決算公開情況納入中央財政對地方財政工作考核體系，指導(dǎo)督促地方做好預(yù)決算公開工作。

制度的建設(shè)極為重要。上述財政部發(fā)布的報告中提到，這些年，我國的預(yù)決算公開制度體系逐步健全。中央與地方同步發(fā)力，頂層設(shè)計與有效落實協(xié)同推進，構(gòu)建了科學(xué)的公開制度體系。

中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希曾表示，財政制度這個‘籠子’是可以約束公權(quán)的，比如說預(yù)算，安排的是公款，預(yù)算須經(jīng)全國人大批準，批準了以后才能執(zhí)行，如果政府隨意地收與支，就意味著沒有得到法律的授權(quán)，是非法的。“要有效約束公權(quán)，必須打造好財政制度這個‘籠子’，建立法治財政，這就是治理公權(quán)”。

政府預(yù)算專家、上海財經(jīng)大學(xué)鄧淑蓮教授長期追蹤政府預(yù)算的透明度，當中每個評價指標的變動，她都十分關(guān)注。

她告訴中青報·中青網(wǎng)記者，現(xiàn)代財政預(yù)算制度是現(xiàn)代國家制度的最重要組成部分，這是由財政在一個國家治理中的基礎(chǔ)和支柱地位決定的。“陽光財政”之所以重要，是因為它是規(guī)范公權(quán)力、讓財政權(quán)在“陽光”下運行的唯一有效工具。公開透明的財政預(yù)算是現(xiàn)代財政預(yù)算制度的靈魂。

這些年，地方各級黨委和政府不斷創(chuàng)新公開方式、完善公開內(nèi)容，提升透明度。據(jù)了解，目前，各省（區(qū)、市）均已建立省、市、縣三級的統(tǒng)一公開平臺，有的地區(qū)還增加了微信公眾號推送、發(fā)布小視頻等公眾喜聞樂見的公開渠道。部分地區(qū)制定了統(tǒng)一公開模板，針對公眾關(guān)注的“三公”經(jīng)費、政府債務(wù)、政府采購、扶貧資金等內(nèi)容規(guī)范表述格式，增加可讀性和不同地區(qū)間的可比性。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院從2008年開始連續(xù)做了10年的財政信息透明度評估，鄧淑蓮是課題組的成員之一。回顧這10年的變化，她頗為感慨——課題成立之初，許多人都不理解為什么要做這樣一件“吃力不討好”的事情，“當時很少有人意識到，信息公開是現(xiàn)有政治體制下關(guān)住公權(quán)力最好的一個‘制度籠子’”。

課題組的評估標準中有一項指標最能反映政府對財政預(yù)算透明度態(tài)度的轉(zhuǎn)變。課題組在報告中特別加上一個權(quán)重為4%、滿分為50分的“態(tài)度與責任心評分”，以政府部門是否給予財政信息公開申請者反饋為評價標準。課題初始，許多政府及職能部門的此項得分為0，表明他們對此項調(diào)查的不理解、不重視。

隨后，情況逐漸好轉(zhuǎn)。到2013年第五次評估時，所有省份“態(tài)度與責任心”一項再沒有0分出現(xiàn)。

鄧淑蓮說，這些年，各級政府按照預(yù)算法和預(yù)算法實施條例的要求，大力推進預(yù)決算的公開透明，我國的財政透明度建設(shè)已進入法治化和規(guī)范化的軌道。對于課題組的報告，雖然沒有收到過明確的反饋，但“各級政府其實很重視，甚至還會專門把細節(jié)要過去看一看”。

“陽光財政”不能流于形式

公開只是第一步，預(yù)算的細化、科學(xué)化，預(yù)算約束的剛性化，是“陽光財政”更深的內(nèi)涵，這要求賬本能讓群眾看明白、能監(jiān)督。

財政部在檢查中發(fā)現(xiàn)，在預(yù)決算公開工作中，存在個別部門未公開預(yù)決算、部分政府和部門公開不及時、公開內(nèi)容可讀性不夠等問題，而“公開內(nèi)容不完整不細化不準確”更是引起業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注。

這當中存在幾種情形：有的部門公開內(nèi)容不完整，數(shù)據(jù)說明部分缺失；有的部門公開內(nèi)容不細化，關(guān)鍵信息“一帶而過”；有的部門公開內(nèi)容不準確，表格和情況說明中數(shù)據(jù)不一致、邏輯關(guān)系不清楚。

王樺宇認為，這些政府和部門不僅缺乏對預(yù)算法治實質(zhì)內(nèi)涵的準確把握，同時還有可能降低民眾對政府預(yù)算公信力的評價。

他說，預(yù)決算公開工作與相關(guān)部門治理思維和治理能力的現(xiàn)代化和法治化程度緊密相關(guān)。沒有公開透明的財政，就難以建立透明、負責任的政府，施策也更難“以人民為中心”。

鄧淑蓮說，如果公開的內(nèi)容不完整、不細化、不準確，就會導(dǎo)致公眾、人大代表以及其他政府信息的使用者無法獲得監(jiān)督、約束財政權(quán)及與個人投資、消費等行為有關(guān)的充分的、必要的和有效的財政信息，“陽光財政”就會流于形式。

根據(jù)2021年預(yù)算安排，政府全年將支出約47萬億元。這當中，無論是政府預(yù)算還是部門預(yù)算，占預(yù)算支出一半左右的各種項目預(yù)算還沒有公開完整、詳細的經(jīng)濟分類信息。鄧淑蓮說，這類信息表明的是政府如何花錢，即花錢的方式，“缺乏經(jīng)濟分類信息，一個項目應(yīng)該花多少錢、錢花得是否有效率，是無法判斷的”。

這位政府預(yù)算專家建議，盡快公開單個項目預(yù)算，經(jīng)濟分類公開到類和款級科目，細化公開內(nèi)容。她說，如果做到項目預(yù)算公開，我國的財政透明度將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到更大的提升。

財政部承諾將不斷提升地方預(yù)決算公開標準化、規(guī)范化水平。自2021年起，預(yù)決算公開范圍下沉到部門所屬單位,并要求進一步提升公開質(zhì)效。財政部繼續(xù)做深做實預(yù)決算公開檢查。

針對檢查發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題，財政部在相關(guān)報告里表示，將進一步完善地方預(yù)決算公開制度，拓展公開范圍，細化公開內(nèi)容。同時，進一步壓實地方責任，強化剛性約束，推動地方各級黨委和政府將預(yù)決算公開工作抓實抓好抓到位。

回顧這些年的預(yù)決算公開工作，王樺宇說，取得了長足進步，我國建立了預(yù)算透明的基礎(chǔ)性指標體系、建立了預(yù)算透明的評測分析機制、建立了預(yù)算透明的法治化治理框架，但“陽光財政”仍走在路上。

他感慨，把“國家賬本”置放于人民群眾的有效監(jiān)督之下，需要“刀刃向內(nèi)”的改革，要致力于“物盡其用”“物盡其效”，要真正按照績效原則“用之于民”“造福于民”。

中青報·中青網(wǎng)記者 張均斌 來源：中國青年報

（張均斌）